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關于印發《政府采購需求管理辦法》的通知

財庫〔2021〕22號

各中央預算單位，各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財政局：

為落實《深化政府采購制度改革方案》加強政府采購需求管理的有關要求，財政部制定了《政府采購需求管理辦法》，現印發給你們，請遵照執行。

附件：政府采購需求管理辦法

政府采購需求管理辦法

第一章 總則

第一條 為加強政府采購需求管理，實現政府采購項目績效目標，根據《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》等有關法律法規，制定本辦法。

第二條 政府采購貨物、工程和服務項目的需求管理適用本辦法。

第三條 本辦法所稱政府采購需求管理，是指采購人組織確定采購需求和編制采購實施計劃，并實施相關風險控制管理的活動。

第四條 采購需求管理應當遵循科學合理、厲行節約、規范高效、權責清晰的原則。

第五條 采購人對采購需求管理負有主體責任，按照本辦法的規定開展采購需求管理各項工作，對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規性、合理性負責。主管預算單位負責指導本部門采購需求管理工作。

第二章 采購需求

第六條 本辦法所稱采購需求，是指采購人為實現項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。

技術要求是指對采購標的的功能和質量要求，包括性 能、材料、結構、外觀、安全，或者服務內容和標準等。

商務要求是指取得采購標的的時間、地點、財務和服務要求，包括交付（實施）的時間（期限）和地點（范圍）， 付款條件（進度和方式），包裝和運輸，售后服務，保險等。

第七條 采購需求應當符合法律法規、政府采購政策和國家有關規定，符合國家強制性標準，遵循預算、資產和財務等相關管理制度規定，符合采購項目特點和實際需要。采購需求應當依據部門預算（工程項目概預算）確定。

第八條 確定采購需求應當明確實現項目目標的所有技術、商務要求，功能和質量指標的設置要充分考慮可能影響供應商報價和項目實施風險的因素。

第九條 采購需求應當清楚明了、表述規范、含義準確。技術要求和商務要求應當客觀，量化指標應當明確相應等次，有連續區間的按照區間劃分等次。需由供應商提供設計方案、解決方案或者組織方案的采購項目，應當說明采購標的的功能、應用場景、目標等基本要求，并盡可能明確其中的客觀、量化指標。

采購需求可以直接引用相關國家標準、行業標準、地方標準等標準、規范，也可以根據項目目標提出更高的技術要求。

第十條 采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查，了解相關產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續采購，以及其他相關情況。

面向市場主體開展需求調查時，選擇的調查對象一般不少于 3 個，并應當具有代表性。

第十一條 對于下列采購項目，應當開展需求調查：

（一）1000 萬元以上的貨物、服務采購項目，3000 萬元以上的工程采購項目；

（二）涉及公共利益、社會關注度較高的采購項目，包括政府向社會公眾提供的公共服務項目等；

（三）技術復雜、專業性較強的項目，包括需定制開發的信息化建設項目、采購進口產品的項目等；

（四）主管預算單位或者采購人認為需要開展需求調查的其他采購項目。

編制采購需求前一年內，采購人已就相關采購標的開展過需求調查的可以不再重復開展。

按照法律法規的規定，對采購項目開展可行性研究等前期工作，已包含本辦法規定的需求調查內容的，可以不再重復調查；對在可行性研究等前期工作中未涉及的部分，應當按照本辦法的規定開展需求調查。

第三章 采購實施計劃

第十二條 本辦法所稱采購實施計劃，是指采購人圍繞實現采購需求，對合同的訂立和管理所做的安排。

采購實施計劃根據法律法規、政府采購政策和國家有關規定，結合采購需求的特點確定。

第十三條 采購實施計劃主要包括以下內容：

（一）合同訂立安排，包括采購項目預（概）算、最高限價，開展采購活動的時間安排，采購組織形式和委托代理安排，采購包劃分與合同分包，供應商資格條件，采購方式、 競爭范圍和評審規則等。

（二）合同管理安排，包括合同類型、定價方式、合同 文本的主要條款、履約驗收方案、風險管控措施等。

第十四條 采購人應當通過確定供應商資格條件、設定評審規則等措施，落實支持創新、綠色發展、中小企業發展 等政府采購政策功能。

第十五條 采購人要根據采購項目實施的要求，充分考慮采購活動所需時間和可能影響采購活動進行的因素，合理安排采購活動實施時間。

第十六條 采購人采購納入政府集中采購目錄的項目， 必須委托集中采購機構采購。政府集中采購目錄以外的項目可以自行采購，也可以自主選擇委托集中采購機構，或者集中采購機構以外的采購代理機構采購。

第十七條 采購人要按照有利于采購項目實施的原則， 明確采購包或者合同分包要求。

采購項目劃分采購包的，要分別確定每個采購包的采購方式、競爭范圍、評審規則和合同類型、合同文本、定價方 式等相關合同訂立、管理安排。

第十八條 根據采購需求特點提出的供應商資格條件， 要與采購標的的功能、質量和供應商履約能力直接相關，且屬于履行合同必需的條件，包括特定的專業資格或者技術資格、設備設施、業績情況、專業人才及其管理能力等。

業績情況作為資格條件時，要求供應商提供的同類業務合同一般不超過 2 個，并明確同類業務的具體范圍。涉及政府采購政策支持的創新產品采購的，不得提出同類業務合 同、生產臺數、使用時長等業績要求。

第十九條 采購方式、評審方法和定價方式的選擇應當符合法定適用情形和采購需求特點，其中，達到公開招標數額標準，因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的， 應當依法獲得批準。

采購需求客觀、明確且規格、標準統一的采購項目，如通用設備、物業管理等，一般采用招標或者詢價方式采購， 以價格作為授予合同的主要考慮因素，采用固定總價或者固定單價的定價方式。

采購需求客觀、明確，且技術較復雜或者專業性較強的采購項目，如大型裝備、咨詢服務等，一般采用招標、談判（磋商）方式采購，通過綜合性評審選擇性價比最優的產品， 采用固定總價或者固定單價的定價方式。

不能完全確定客觀指標，需由供應商提供設計方案、解決方案或者組織方案的采購項目，如首購訂購、設計服務、政府和社會資本合作等，一般采用談判（磋商）方式采購， 綜合考慮以單方案報價、多方案報價以及性價比要求等因素選擇評審方法，并根據實現項目目標的要求，采取固定總價或者固定單價、成本補償、績效激勵等單一或者組合定價方式。

第二十條 除法律法規規定可以在有限范圍內競爭或者只能從唯一供應商處采購的情形外，一般采用公開方式邀請供應商參與政府采購活動。

第二十一條 采用綜合性評審方法的，評審因素應當按照采購需求和與實現項目目標相關的其他因素確定。

采購需求客觀、明確的采購項目，采購需求中客觀但不可量化的指標應當作為實質性要求，不得作為評分項；參與評分的指標應當是采購需求中的量化指標，評分項應當按照量化指標的等次，設置對應的不同分值。不能完全確定客觀指標，需由供應商提供設計方案、解決方案或者組織方案的采購項目，可以結合需求調查的情況，盡可能明確不同技術路線、組織形式及相關指標的重要性和優先級，設定客觀、量化的評審因素、分值和權重。價格因素應當按照相關規定確定分值和權重。

采購項目涉及后續采購的，如大型裝備等，要考慮兼容 性要求?？梢砸蠊虉蟪龊罄m供應的價格，以及后續采 購的可替代性、相關產品和估價，作為評審時考慮的因素。 需由供應商提供設計方案、解決方案或者組織方案，且供應商經驗和能力對履約有直接影響的，如訂購、設計等采購項目，可以在評審因素中適當考慮供應商的履約能力要 求，并合理設置分值和權重。需由供應商提供設計方案、解決方案或者組織方案，采購人認為有必要考慮全生命周期成本的，可以明確使用年限，要求供應商報出安裝調試費用、使用期間能源管理、廢棄處置等全生命周期成本，作為評審時考慮的因素。

第二十二條 合同類型按照民法典規定的典型合同類別，結合采購標的的實際情況確定。

第二十三條  合同文本應當包含法定必備條款和采購需求的所有內容，包括但不限于標的名稱，采購標的質量、數量（規模），履行時間（期限）、地點和方式，包裝方式，價款或者報酬、付款進度安排、資金支付方式，驗收、交付 標準和方法，質量保修范圍和保修期，違約責任與解決爭議的方法等。

采購項目涉及采購標的的知識產權歸屬、處理的，如訂購、設計、定制開發的信息化建設項目等，應當約定知識產權的歸屬和處理方式。采購人可以根據項目特點劃分合同履行階段，明確分期考核要求和對應的付款進度安排。對于長期運行的項目，要充分考慮成本、收益以及可能出現的重大 市場風險，在合同中約定成本補償、風險分擔等事項。

合同權利義務要圍繞采購需求和合同履行設置。國務院有關部門依法制定了政府采購合同標準文本的，應當使用標準文本。屬于本辦法第十一條規定范圍的采購項目，合同文本應當經過采購人聘請的法律顧問審定。

第二十四條 履約驗收方案要明確履約驗收的主體、時間、方式、程序、內容和驗收標準等事項。采購人、采購代理機構可以邀請參加本項目的其他供應商或者第三方專業 機構及專家參與驗收，相關驗收意見作為驗收的參考資料。政府向社會公眾提供的公共服務項目，驗收時應當邀請服務對象參與并出具意見，驗收結果應當向社會公告。

驗收內容要包括每一項技術和商務要求的履約情況，驗收標準要包括所有客觀、量化指標。不能明確客觀標準、涉及主觀判斷的，可以通過在采購人、使用人中開展問卷調查等方式，轉化為客觀、量化的驗收標準。

分期實施的采購項目，應當結合分期考核的情況，明確分期驗收要求。貨物類項目可以根據需要設置出廠檢驗、到貨檢驗、安裝調試檢驗、配套服務檢驗等多重驗收環節。工程類項目的驗收方案應當符合行業管理部門規定的標準、方法和內容。履約驗收方案應當在合同中約定。

第二十五條 對于本辦法第十一條規定的采購項目，要研究采購過程和合同履行過程中的風險，判斷風險發生的環節、可能性、影響程度和管控責任，提出有針對性的處置措施和替代方案。

采購過程和合同履行過程中的風險包括國家政策變化、實施環境變化、重大技術變化、預算項目調整、因質疑投訴影響采購進度、采購失敗、不按規定簽訂或者履行合同、出現損害國家利益和社會公共利益情形等。

第二十六條  各級財政部門應當按照簡便、必要的原則，明確報財政部門備案的采購實施計劃具體內容，包括采購項目的類別、名稱、采購標的、采購預算、采購數量（規模）、組織形式、采購方式、落實政府采購政策有關內容等。

第四章 風險控制

第二十七條 采購人應當將采購需求管理作為政府采購內控管理的重要內容，建立健全采購需求管理制度，加強對采購需求的形成和實現過程的內部控制和風險管理。

第二十八條 采購人可以自行組織確定采購需求和編制采購實施計劃，也可以委托采購代理機構或者其他第三方機構開展。

第二十九條 采購人應當建立審查工作機制，在采購活動開始前，針對采購需求管理中的重點風險事項，對采購需求和采購實施計劃進行審查，審查分為一般性審查和重點審查。

對于審查不通過的，應當修改采購需求和采購實施計劃的內容并重新進行審查。

第三十條 一般性審查主要審查是否按照本辦法規定的程序和內容確定采購需求、編制采購實施計劃。審查內容包括，采購需求是否符合預算、資產、財務等管理制度規定； 對采購方式、評審規則、合同類型、定價方式的選擇是否說明適用理由；屬于按規定需要報相關監管部門批準、核準的事項，是否作出相關安排；采購實施計劃是否完整。

第三十一條 重點審查是在一般性審查的基礎上，進行以下審查：

（一）非歧視性審查。主要審查是否指向特定供應商或者特定產品，包括資格條件設置是否合理，要求供應商提供超過 2 個同類業務合同的，是否具有合理性；技術要求是否指向特定的專利、商標、品牌、技術路線等；評審因素設置是否具有傾向性，將有關履約能力作為評審因素是否適當。

（二）競爭性審查。主要審查是否確保充分競爭，包括應當以公開方式邀請供應商的，是否依法采用公開競爭方 式；采用單一來源采購方式的，是否符合法定情形；采購需求的內容是否完整、明確，是否考慮后續采購競爭性；評審 方法、評審因素、價格權重等評審規則是否適當。

（三）采購政策審查。主要審查進口產品的采購是否必要，是否落實支持創新、綠色發展、中小企業發展等政府采購政策要求。

（四）履約風險審查。主要審查合同文本是否按規定由法律顧問審定，合同文本運用是否適當，是否圍繞采購需求和合同履行設置權利義務，是否明確知識產權等方面的要 求，履約驗收方案是否完整、標準是否明確，風險處置措施和替代方案是否可行。

（五）采購人或者主管預算單位認為應當審查的其他內容。

第三十二條 審查工作機制成員應當包括本部門、本單位的采購、財務、業務、監督等內部機構。采購人可以根據本單位實際情況，建立相關專家和第三方機構參與審查的工作機制。

參與確定采購需求和編制采購實施計劃的專家和第三方機構不得參與審查。

第三十三條 一般性審查和重點審查的具體采購項目范圍，由采購人根據實際情況確定。主管預算單位可以根據本部門實際情況，確定由主管預算單位統一組織重點審查的項目類別或者金額范圍。

屬于本辦法第十一條規定范圍的采購項目，應當開展重點審查。

第三十四條 采購需求和采購實施計劃的調查、確定、編制、審查等工作應當形成書面記錄并存檔。

采購文件應當按照審核通過的采購需求和采購實施計劃編制。

第五章 監督檢查與法律責任

第三十五條 財政部門應當依法加強對政府采購需求管理的監督檢查，將采購人需求管理作為政府采購活動監督檢查的重要內容，不定期開展監督檢查工作，采購人應當如實反映情況，提供有關材料。

第三十六條 在政府采購項目投訴、舉報處理和監督檢查過程中，發現采購人未按本辦法規定建立采購需求管理內控制度、開展采購需求調查和審查工作的，由財政部門采取約談、書面關注等方式責令采購人整改，并告知其主管預算單位。對情節嚴重或者拒不改正的，將有關線索移交紀檢監察、審計部門處理。

第三十七條 在政府采購項目投訴、舉報處理和監督檢查過程中，發現采購方式、評審規則、供應商資格條件等存在歧視性、限制性、不符合政府采購政策等問題的，依照《中 華人民共和國政府采購法》等國家有關規定處理。

第三十八條 在政府采購項目投訴、舉報處理和監督檢查過程中，發現采購人存在無預算或者超預算采購、超標準采購、鋪張浪費、未按規定編制政府采購實施計劃等問題的， 依照《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等國家有關規定處理。

第六章 附則

第三十九條 采購項目涉及國家秘密的，按照涉密政府采購有關規定執行。

第四十條 因采購人不可預見的緊急情況實施采購的， 可以適當簡化相關管理要求。

第四十一條 由集中采購機構組織的批量集中采購和框架協議采購的需求管理，按照有關制度規定執行。

第四十二條 各省、自治區、直轄市財政部門可以根據本辦法制定具體實施辦法。

第四十三條 本辦法所稱主管預算單位是指負有編制部門預算職責，向本級財政部門申報預算的國家機關、事業單位和團體組織。

第四十四條 本辦法自 2021 年 7 月 1 日起施行。